史富文:保障性住房PPP项目绩效评价 指标体系研究

2018-08-22

内容提要:在我国,PPP项目绩效评价还处于起步阶段,各行业急需构建科学合理的PPP项目绩效评价指标体系,以推进PPP项目发展。本文通过对保障性住房PPP项目全生命周期各项绩效评价内容的深入研究,针对项目特点,全面选取评价指标,采用层次分析法、专家调查法给出指标权重,准确设置具有操作性的评价标准,建立了具有行业针对性、科学性、完整性的保障性住房PPP项目绩效评价指标体系,可直接应用于保障房PPP项目各阶段各层级的绩效监测或总体评价中。

关键词:政府和社会资本合作 保障性住房 绩效评价 指标体系 层次分析法

01引言

保障性住房主要包括独立集中建设或与商品房配建的用于出租的公共租赁住房项目和政府投入一定资源建设的共有产权住房项目,目前可采用PPP(政府和社会资本合作)方式建设运营的多是公共租赁住房项目。保障性住房具有政府主导性的特点,保障房项目的开发、建设、分配和管理等,都需要政府的介入,由政府主导,制定相应的政策扶持。在保障房提供方面政府应发挥主导作用,但并不意味着政府投资是保障房建设的单一来源。引入社会资本参与的PPP方式能够有效实现政府资源与社会资本的结合,达到弥补保障房建设资金缺口的目的。2015年,财政部等六部委发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》,提出鼓励社会资本参与公共租赁住房的投资、建设和运营管理,通过PPP模式发挥政府与社会资本各自优势,有效提高公共租赁住房服务质量和管理效率。并提出要建立严格的绩效评价机制,对项目运作、住房保障服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价,确保公共租赁住房项目建设运营达到预期效果。

PPP项目涉及的行业比较多,目前我国还没有发布通用的PPP项目绩效评价办法,也未建立特定类型的PPP项目绩效评价指标体系。2015年,住建部出台了《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》,其中将海绵城市建设绩效评价指标分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面;2016年,财政部、住建部发布《城市管网专项资金绩效评价暂行办法》,附件给出了《地下综合管廊试点绩效评价指标体系》,只包括资金使用和管理、政府和社会资本合作、运营维护费用保障机制、入廊收费制度、产出数量、项目效益、技术路线等七项指标。以上两者存在评价方法不科学,评价指标不系统不完善,缺少指标权重等问题,均未形成完整的绩效评价指标体系。

保障房PPP项目绩效评价应在对以上各方面开展评价的基础上,更加注重对于项目准入和退出过程的公平性评价。指标体系设计是PPP项目绩效评价体系的核心和难点所在,完整的指标体系包括指标框架层次设计和单项指标、各项指标的权重及判断标准。我国目前缺乏各类PPP项目绩效评价指标体系,由于PPP项目绩效评价是成功开展PPP项目的重点工作和核心内容,缺乏完整绩效评价指标体系的PPP项目的开展无法达到采用PPP方式引入社会资本的初衷,急需按照项目所属行业细分PPP项目类型,构建科学合理的各类PPP项目绩效评价指标体系。对保障性PPP住房项目开展绩效评价,既可以通过评价结果实际反映保障性住房设计、融资、建设、运营过程中存在的问题,也可以用于完善保障性住房政策,提高住房政策实施的有效性。

本文通过深入研究绩效评价方法和保障房PPP项目绩效评价指标选择,依据项目特点和回报机制,对保障性住房PPP项目全生命周期各阶段投入、过程、产出、效果,按照其经济性、效率性、效益型、公平性和可持续性建立起保障房PPP项目绩效评价指标体系。

04建立绩效评价指标体

在对项目的总体绩效进行综合判定时,可采用综合指标体系评价法。综合指标体系评价法是在各专项评价基础上进行综合分析,提出结论性意见,并为决策者提供简明直观判断依据的评价方法。

(一)采用专家调查法和层次分析法确定指标权重

层次分析法是按照建立递阶层次结构、构造判断矩阵、层次排序、一致性检验的路径来确定权重结构的方法。该方法在层次化基础上,按照既定目标把问题分解成不同的因素组合,并且根据各因素间的关联性和隶属关系组合成不同的层次来建立层次分析模型,最终将系统分析转化成最低层指标相较于最高层总目标的相对重要性权值确定问题(韩立红等,2017)。

首先建立具有递阶结构的指标体系的目标层、准则层和指标层;然后通过专家调查法对准则层相对于目标层、指标层相对于准则层的重要程度进行两两对比,确定准则层各准则、指标层各指标相对于目标层的权重。

(二)建立绩效评价指标体系

本文依据保障性住房政策相关规定,通过对PPP领域的建筑行业专家学者进行调查,确定了保障房PPP项目绩效评价指标体系如表1所示(表中各指标权重均为相对于目标层的权重),在实际实施中可结合具体项目情况,采用专家调查及层次分析法进行计算,确定指标的权重值。

(三)应用指标体系对PPP项目开展绩效评价,得到评价结论

1.PPP项目绩效监测。可应用指标体系的某一部分开展项目绩效监测。如开展运营过程中的年度绩效评价时,可重点运用项目效果类的技术效果、经济效果、运营管理效果、环境影响、社会效益及影响指标,开展项目运营期年度绩效指标完成情况评价。

2.PPP项目全过程绩效评价。运用整个指标体系进行全面综合评价,评价专家组对评价指标按照评价标准逐项打分,每项指标评分可分为五个等级:很好、较好、一般、较差、很差,对应分值分别为81~100、61~80、41~60、21~40、0~20分。按照表1确定的指标权重计算加权平均分,得到评分结果,依据评分结果可以判断项目的绩效水平。

本文在项目绩效评价理论的基础上,针对保障性住房PPP项目特点,全面选取评价指标,采用层次分析法、专家调查法计算指标权重,准确设置具有操作性的评价标准,建立了具有行业针对性、科学性、完整性的保障性住房PPP项目绩效评价指标体系,可直接应用于保障房PPP项目各阶段各层级的绩效监测或总体评价中。在目前大力推进PPP模式的背景下有利于提高保障性住房PPP项目决策的科学化水平,纠正PPP项目建设及运营过程中的偏差,提高PPP项目完成结果的成功度。在对具体项目开展绩效评价时,应结合项目特点,设置更加客观、易理解、可度量的判断标准来规范专家打分行为,提高绩效评价结果的准确性、公平性和有效性。

作者简介 史富文:住房和城乡建设部标准定额研究所

全文刊发《财政科学》第6期,版权归作者所有

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