会议综述|“特殊教育事业发展与财政投入政策” 分论坛综述

2018-04-24

梁净、张眉,北京大学中国教育财政科学研究所科研助理。

2017年12月27-28日,由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会联合主办的“第三届中国教育财政学术研讨会暨2017年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在北京怀柔国科大国际会议中心举行,本次年会共设12个分论坛,“特殊教育事业发展与财政投入政策”是其一。该专题论坛旨在探讨我国特殊教育事业发展及财政投入的成就、问题和挑战。来自美国加州大学圣芭芭拉分校教育学院教授王勉、华中师范大学教育学院特殊教育系主任雷江华、北京师范大学特殊教育研究所所长肖非、北京联合大学特殊教育学院院长许家成、北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉、河北省张家口市教育局基础教育科科长任忠、北京市海淀区特殊教育研究与指导中心主任王红霞、北京市东城区特殊教育中心学校校长周晔、副校长尚省三,太阳语罕见病心理关怀中心理事魏瑞红等国内外相关领域的学者、实践者、教育主管部门负责人及公益机构代表人士出席了本次会议。本文对会议内容予以综述。

一、我国特殊教育事业发展概况

特殊教育是我国教育事业的重要组成部分,党中央、国务院高度重视,教育部等各部委先后出台了《特殊教育提升计划(2014—2016年)》和《特殊教育提升计划(2017—2020年)》等重要文件。近年来,我国特殊教育财政投入大幅增长,残疾人受教育机会不断扩大,特殊教育事业发展取得了很大的成就。但我国特殊教育整体发展水平仍然不高,且发展不平衡。与各级各类教育相比,特殊教育的发展水平和质量仍有比较大的差距;与特殊教育学校相比,随班就读的教育质量仍然很低。特殊教育在地区间发展不平衡,中西部农村地区特别是边远贫困地区普及水平仍然偏低。

(一)我国残疾人口统计数据及特殊教育概况

根据第二次全国残疾人抽样调查数据推算[1],2006年全国各类残疾人的总数为8296万人,我国残疾人占全国总人口的比例为6.34%。全国有残疾人的家庭户共7050万户,占全国家庭户总户数的17.80%。城镇残疾人口为2071万人,占24.96%;农村残疾人口为6225万人,占75.04%。6-14岁学龄残疾儿童为246万人,占全部残疾人口的2.96%。学龄残疾儿童中,63.19%正在普通学校或特殊教育学校接受义务教育,各类别残疾儿童的相应比例为:视力残疾儿童79.07%,听力残疾儿童85.05%,言语残疾儿童76.92%,肢体残疾儿童80.36%,智力残疾儿童64.86%,精神残疾儿童69.42%,多重残疾儿童40.99%。

2017年,全国共有特殊教育学校2080所;全国共招收特殊教育学生9.15万人;在校生49.17万人。其中,视力残疾学生3.61万人,听力残疾学生9.00万人,智力残疾学生26.05万人,其他残疾学生10.51万人。特殊教育毕业生5.92万人。普通小学、初中随班就读和附设特教班招收的学生5.18万人,在校生27.08万人,分别占特殊教育招生总数和在校生总数的56.60%和55.06%。[2]

(二)我国特殊教育发展的新趋势

近年来,我国特殊教育的组织形态发生了较大的变化,融合教育成为特殊教育的主要组织形式之一,普通学校常态学生群体中有特殊教育需求的适龄儿童,逐渐成为我国特殊教育的主要增长面。2017年1月通过的新修订的《残疾人教育条例》确立了融合教育的基本原则,要求尽最大可能避免将残疾人排除在普通教育之外,“积极推进融合教育,根据残疾人的残疾类别和接受能力,采取普通教育方式或者特殊教育方式,优先采取普通教育方式。”随班就读是融合教育的主要形式,原指特殊儿童在普通教育机构中和普通儿童一起接受教育的教育形式。许家成认为,随班就读并非指把特殊教育学校的特殊儿童送到普通学校接受教育,而是普通教育学校常态学生群体中的普遍现象,每个普通班里面都有10%左右的孩子需要特殊服务,如学习障碍、注意力不集中、多动症等,但这种孩子过去被认为是差生,没有得到应有的教育干预。因此,未来普通教育常态学生群体中有特殊教育需求的学生群体,应成为我国未来特殊教育发展的主要增长面,迫切需要政府在相应的政策中进行回应。

此外,特殊教育资源中心[3]在特殊教育的发展中也起着越来越重要的作用。

[1] 由国家统计局、第二次全国残疾人抽样调查领导小组于2007年5月28日联合发布,内容详见:http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/shehui/2006/html/fu3.htm.

[2] 2016年全国教育事业发展统计公报,网址:http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html.

[3] 特殊教育资源中心是为本区域普通学校特殊儿童随班就读教学、辅导、咨询、研究等工作提供支持与保障的组织机构。
二、我国特殊教育财政投入问题

对于我国特殊教育财政投入存在的问题与挑战,与会人员的意见主要有两点:一是特殊教育总投入不足,覆盖面有限,大量有特殊教育需求的适龄儿童没有获得特殊教育服务;二是特殊教育经费支出结构亟需改善。

(一)总体投入不足,覆盖面有限

雷江华认为,我国特殊教育财政投入占教育经费支出比例太低。近年来我国对特殊教育的财政支出明显增加,但特殊教育学校教育经费支出占全国教育经费支出比例仅为0.3-0.4%,与发达国家相比,占比极低。据肖飞介绍,发达国家相应的比例为4-5%,我国台湾地区的比例也超过了3%。

多位与会专家指出,由于覆盖面小,目前我国仍有大量特殊教育儿童的入学机会无法得到保证。由于统计口径过小,大量有特殊教育需要的儿童未获得相应的特殊教育服务。王勉认为要解决特殊教育财政投入问题首先要弄清楚特殊教育的体量,即到底有多少人群需要特殊教育服务。根据2010年《世界残疾报告》(World Report on Disability)[1],全球残障发生率约为15%,超过10亿人存在某种类型的残疾。美国的成人残障发生率是22.2%(CDC,2015),学龄段残障人口比例为12%(USDOE,2016)。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查数据,中国的残障发生率是6.34%,残障人口超过8200万。6-14岁学龄残疾儿童为246万人,占全部残疾人口的2.96%[2]。美国总人口3亿中,特殊教育的在校生为740万;而中国13亿人口特殊教育在校生仅49.17万(含在特殊教育学校和普通学校随班就读的学生)。因此,与会者认为,我国仍然有大量人群的特殊教育需求没有得到满足。王勉认为,如果按照世界银行和世界卫生组织的标准计算,我国应该有2000万左右需要接受特殊教育的适龄儿童。如果按照美国学龄段残障人口占总人口12%的比例计算,我国需要接受特殊教育的群体数量远不止2000万。无论根据哪个口径计算,我国特殊教育的普及程度远远不够,特殊教育的受益面极窄。

(二)特殊教育经费结构不合理

我国特殊教育经费支出结构也存在较多问题。一是特殊教育学校生均经费亟需提高。雷江华根据《中国教育经费统计年鉴》统计,1998-2015年,我国特殊教育学校生均教育经费逐年增长,增长了2.2倍,同期普通中小学的生均经费约增长了1.5倍。由于特殊教育学校班额小(一般是普通学校班额的1/3),实际特殊教育学校的生均经费增长速度远低于普通中小学,现有的生均经费仍然不高,无法满足特殊教育健康发展的需求。二是对个人和家庭的补助支出不足,且地区差异显著。与会者还提出,目前的特殊教育经费主要向特殊教育学校倾斜,对随班就读的支持力度不够,随班就读的学校鲜有专业老师,随班就读儿童难以获得专业的陪伴。

此外,多位与会者认为,特殊教育经费存在使用结构不合理、供需错位、效益不高、浪费严重的弊端。部分教育需求无法得到满足,如可用于聘请专业人员辅助教育教学的经费太少或没有;与此同时,存在资源过剩的现象,在一些地区大量经费仅限于购买设备,导致闲置或重复投入。

[1] 由世界卫生组织和世界银行于2011年联合发布。内容详见: http://www.who.int/disabilities/world_report/2011/report/zh/.

[2] 2017年,全国共有在校特殊教育学生人数49.2万人。
三、对我国特殊教育发展的主要政策建议

2014年以来,按照国务院要求,各地组织实施了第一期特殊教育提升计划(2014-2016年)。在各级政府扎实推动下,2013-2016年间,特殊学校从1933所增加到2080所,在校接受特殊教育的学生人数从36.8万人增加到49.17万人,比2013年新增12.36万人,普及水平提高了33.58%,义务教育阶段特殊教育生均公用经费财政拨款标准提高到6000元以上[1]。第二期特殊教育提升计划(2017-2020)正在推进落实。在此背景下,与会者对当前特殊教育的发展提出了如下建议:

(一)新时期特殊教育工作的重点

1.加强特殊教育立法工作

与会者认为,特殊教育不立法阻碍了特殊教育政策的系统落实,使得特殊教育的发展难以实现质的飞跃。有与会者建议借鉴美国相关的立法经验。1975年,美国国会制定了《所有残疾儿童教育法》(Education for All Handicapped Children Act)。该法的主要目的有四个方面:确保所有残疾儿童都能接受免费的、合适的公立教育,强调特殊教育和与之相关的服务要满足残疾儿童的需要;确保残疾儿童及其父母或监护人的权利受到保护;帮助州和地方政府为所有残疾儿童提供教育做好准备;评估确保为残疾儿童做出的努力的有效性。这部法被称为美国教育史上最重要的一部教育法,此法的基础是相信不仅所有残疾生能从公立学校受益,而且接受满足其特殊需要的公立教育是残疾生的权利。《所有残疾儿童教育法》已经被修正为《残疾人教育法》(IDEA-Individual with Disabilities Education Act),成为美国每个老师必须知道且了解的重要教育法律。法律规定所有3-21岁的各类残疾学生,从三岁起就可以享受免费的特殊教育直至21岁。不管残疾程度如何,都有权接受公立学校免费并满足其个体需要的特殊教育服务。只要是经过家长申请,医生鉴定,学校特殊教育老师证明,都可以归于特殊教育范畴。

目前我国没有特殊教育法,我国特殊教育的发展由《残疾人教育条例》提供指导和规范。由于《残疾人教育条例》法律效力不高,难以引起各界足够的重视,对特殊教育的发展不能起到应有的作用。许家成认为,当前各地发展特殊教育很大程度上依靠主管人员对特殊教育的认识,无法确保不同地区之间特殊教育发展的均衡性,迫切需要通过立法来保障特殊教育的发展。

2.加强专业师资队伍建设

专业队伍建设是发展特殊教育的核心问题。与会者的相关建议包括:(1)提高特殊教育在各级教育主管部门中的重要性。有与会者分享了美国的经验。美国联邦教育部特殊教育及康复服务司在美国教育系统里是非常受重视的机构。(2)重视教师在职培训。建议加大对特殊教育教师培训经费的投入,将在职培训纳入到特殊教育财政投入中,为特殊教育教师在职期间读学位、参加会议、参加培训提供专项经费支持。(3)增加特殊教育人才供给。针对目前特殊教育专业的师资供给远远不足的现状,与会者建议,应加大经费投入,支持在高等师范院校乃至普通高校中开设特殊教育专业和特殊教育课程,培养特殊教育专业人才。美国28万多特殊教育师资中,有90%以上是在普通学校培养的。与之相比,我国普通学校的特殊教育专业师资严重缺乏,亟需得到补充和培训。(4)提高教师福利待遇。除了提高薪资待遇外(如加大对特殊教育教师的津贴补助),由于教育对象的特殊性,特殊教育教师工作压力较大,建议为特殊教育教师提供心理疏导。

此外,北京市东城区特殊教育中心学校尚省三副校长提出,在残疾儿童学前教育阶段,应该由医疗人员、儿童医生、物理治疗师、行为分析师、看护辅助人员等人员建立一个专业团队对残疾儿童进行评估,帮助家长选择合适的安置方式,为此,加强相应的专业队伍的建设尤为必要。

(二)关于特殊教育财政投入策略的建议

1. 加大对特殊教育的总体投入

我国特殊教育欠账太多,覆盖面有限,发展水平低下,加大对特殊教育的总体投入成为与会者的共识。与会者的相关建议包括:

首先,增加对特殊教育的经费投入。一是增加投入以提高特殊教育的覆盖面。2006年,6-14岁学龄残疾儿童为246万人,但2017年在读特殊教育学生仅为49.17万人,仍有大量适龄儿童没有接受特殊教育,要满足这部分人群的特殊教育需求,仍需大量增加投入。二是通过残疾人就业保障金等方式增加特殊教育经费来源。雷江华建议,应提高残疾人就业保障金的征收和使用效率。当前有多少残疾人就业保障金实际用到了残疾人身上,对此还缺乏系统的统计,需要制定明确的政策来对残疾人保障金的征收和使用进行规范和指导,以便增加经费来源、同时提高经费的使用效率。

第二,优化特殊教育学校经费支出结构,提高经费使用效率。一是提高对教师的特殊教育津贴补助标准;二是将班师比作为对特殊教育投入的重要考量因素。从普通学校班级规模与特殊学校班级规模来看,普班40-50人,特班10-12人,特殊学校按普通学校同额拔款,忽略了班师比的问题。三是在保持对特殊教育的投入基础上,加大对融合教育尤其是随班就读的投入力度。四是在财政教育支出上倾斜支持特殊教育,在改善办学条件的同时,将财政投入的重心从硬件转向软件,包括高校的特殊教育专业能力建设、普通中小学的特殊教育专业能力建设等。

2.加大对家庭的支持

与会者建议,应实现对家庭经济困难学生资助的全覆盖,优先保障特殊困难群体。由于特殊儿童需要父母更多的陪同和照顾,很多父母中一方因此放弃了工作,家庭失去了重要的经济来源,因残致贫成为很多特殊儿童家庭中较为普遍的现象。与会者建议对特殊教育学生的在家教育实施补贴,帮助这部分人群获得一定质量的康复和教育服务。具体可以硬件和软件的形式进行支持,如交通补贴、陪读以及送教上门(包括给家庭提供心理支持)等。此外,还有与会者提出,通过社区支持的方式支持残疾人生活。

3.对民间/市场力量提供扶持

目前民间/市场力量是我国特殊教育服务供应的重要力量。举办特殊教育的社会组织具有自身优势:一是对残障群体及其需求状况更为了解,二是可对接不同的资源。为了更好地发展特殊教育事业,与会者建议,除了通过社会组织、团体等帮助宣传特殊教育外,还要对民间力量举办的特殊教育提供支持。除了提供资源支持外,相关法律政策的制定也需要听取这些机构的声音。

4.加大对专业师资队伍和融合教育的财政支持

特殊教育领域教师队伍的建设是与会者最关心的议题。有与会者提出了若干稳定特殊教育教师队伍的建议。主要包括:一是提高教师的收入;二是给特殊教育教师提供其他福利,如在养老金政策上予以倾斜;等等。通过各种政策举措,让更多的优秀人才进入特殊教育行业并留得住,成为特殊教育行业的专家。

融合教育是当前我国特殊教育发展的趋势,特殊教育财政投入政策也应随着特殊教育组织形式的变革而变革。许家成认为,新时期的特殊教育财政应改变以往以特殊教育学校为对象的集中投入方式,逐渐转变为以融合教育为主的分散式投入。未来的特殊教育经费应该同时保障随班就读的融合教育和现有的特殊教育学校两大部分。尽管《残疾人教育条例》提出将特殊教育学校向融合教育转型作为一个基本方向,但特殊教育学校的主要功能是为严重残疾的适龄儿童提供服务,特殊教育学校的经费不应因为这一转型而减少。在投入因素上,需要考虑将辅助技术如物理治疗等纳入预算。目前融合教育中的资源教室建设存在着较大的资源浪费问题,因此对融合教育的投入还要考虑到经费使用的有效性。

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